Il costo del veto

Nel dicembre 2023 Charles Michel dovette spiegare una situazione apparentemente assurda. Ventisei Stati membri sostenevano la proposta di revisione del bilancio europeo che comprendeva altri 50 miliardi di euro per l’Ucraina.

Ventisei su ventisette.

Non bastavano.

Michel lo disse chiaramente: 26 Stati non erano sufficienti per una decisione giuridicamente vincolante. Serviva anche il ventisettesimo. (Charles Michel, dichiarazioni del 15 dicembre 2023)

Non era un incidente procedurale. Era il sistema che funzionava esattamente come previsto.

L’Europa non decide sempre così

Una precisazione è indispensabile, perché parlare genericamente del “veto europeo” produce più confusione che chiarezza.

L’unanimità rimane invece in un numero più ristretto di ambiti che gli Stati considerano particolarmente sensibili: politica estera e di sicurezza comune, adesione di nuovi membri, risorse proprie e bilancio pluriennale dell’UE, armonizzazione di alcune imposte e alcune materie di giustizia e protezione sociale. (Consiglio dell’UE, decisioni all’unanimità)

Quindi il problema non è che l’Europa decida tutto all’unanimità. Il problema è un altro.

Proprio in alcune delle materie nelle quali vorremmo che l’Europa si comportasse come un soggetto politico unico, ogni governo nazionale conserva ancora l’ultima parola.

L’unanimità non impedisce necessariamente di decidere. Fa però dipendere ogni decisione dal governo meno disposto ad accettarla.

Ed è una differenza enorme.

Quando un voto diventa una leva

Nel febbraio 2026 il governo ungherese bloccò nuove sanzioni UE contro la Russia e il prestito europeo da 90 miliardi di euro all’Ucraina, collegando il blocco allo stop del transito di petrolio attraverso l’oleodotto Druzhba. (Reuters, la controversia sul petrolio verso Ungheria e Slovacchia)

Il prestito all’Ucraina e il transito petrolifero erano due dossier diversi. Politicamente, però, potevano diventare la stessa trattativa.

Il 22 aprile il flusso di petrolio riprese, consentendo all’Ungheria di togliere il veto sul prestito. Il quadro legislativo del prestito venne completato il giorno successivo. (Reuters, ripresa dei flussi del Druzhba e negoziato sul prestito; Consiglio dell’UE, completamento del quadro legislativo del prestito il 23 aprile)

Non serve attribuire intenzioni nascoste. Il collegamento era stato dichiarato dallo stesso governo ungherese. È sufficiente osservare il meccanismo.

Quando è richiesta l’unanimità, basta un voto contrario per impedire l’adozione della decisione; l’astensione, di norma, non equivale a un veto. Quel voto contrario può quindi acquisire un valore negoziale enorme.

Non perché il Paese che lo possiede sia necessariamente più potente degli altri. Perché in quel momento è indispensabile.

Questo tipo di collegamento tra dossier non nasce nel 2026.

Nel 2020 Cipro bloccò l’approvazione delle sanzioni europee contro funzionari bielorussi mentre chiedeva un’azione più dura dell’UE contro la Turchia per le attività di perforazione nel Mediterraneo orientale. Nicosia sosteneva che l’Unione non potesse applicare principi severi in Bielorussia e mostrarsi molto più prudente quando erano in gioco interessi ciprioti. Gli altri governi vedevano invece due questioni distinte che venivano legate dalla necessità dell’unanimità. (The Guardian, il blocco cipriota delle sanzioni alla Bielorussia)

Il veto, in casi come questi, non serve soltanto a dire no. Serve a dire:

“Se volete il mio sì qui, dovete ascoltarmi anche altrove.”

Quando una disputa bilaterale diventa europea

Nel novembre 2020 la Bulgaria dichiarò di non poter accettare il quadro negoziale proposto per l’adesione della Macedonia del Nord, ritenendo insufficienti le garanzie sul rispetto delle condizioni poste da Sofia. (Ministero degli Esteri bulgaro, rifiuto del quadro negoziale del 6 novembre 2020)

La ministra degli Esteri Ekaterina Zaharieva richiamava i rapporti di buon vicinato e l’attuazione in buona fede del trattato bilaterale di amicizia, buon vicinato e cooperazione del 2017. Questa era la posizione dichiarata da Sofia. (Ministero degli Esteri bulgaro, dichiarazioni di Zaharieva del 9 novembre 2020)

In una dichiarazione pubblicata dal Parlamento europeo, il relatore per la Macedonia del Nord e il presidente della delegazione competente descrissero esplicitamente la mancata unanimità come conseguenza del veto bulgaro. (Parlamento europeo, dichiarazione sui negoziati con la Macedonia del Nord)

Anche qui non è necessario stabilire in poche righe chi avesse ragione. La questione istituzionale è più semplice.

Una disputa tra Sofia e Skopje era diventata una condizione per una decisione che riguardava la politica di allargamento dell’intera Unione.

L’unanimità permette esattamente questo. Un interesse nazionale o bilaterale può diventare un interesse che tutti gli altri devono risolvere prima di poter procedere.

Dal punto di vista dello Stato che utilizza quella leva può essere una protezione preziosa. Dal punto di vista degli altri ventisei può essere un costo.

Le due cose possono essere vere contemporaneamente.

Il veto sembra diverso quando serve a noi

Nel giugno 2018 il presidente del Consiglio italiano Giuseppe Conte arrivò a un vertice europeo sulla migrazione lasciando apertamente sul tavolo la possibilità di bloccare le conclusioni del Consiglio europeo se non fosse stato riconosciuto il principio della responsabilità condivisa. Il giorno successivo ricordò di essersi riservato il veto sugli altri argomenti finché non fosse stato approvato un documento unico che comprendesse anche la questione migratoria. (ANSA, Conte sulla possibilità di veto al vertice del 28 giugno 2018; ANSA, la riserva di veto raccontata da Conte il 29 giugno 2018)

Alla fine l’accordo arrivò dopo una lunga negoziazione e le conclusioni riconobbero che la migrazione non era una sfida soltanto per il singolo Stato di frontiera, ma per l’Europa nel suo complesso. (Consiglio europeo, conclusioni sulla migrazione del giugno 2018)

Questo caso è importante perché toglie al dibattito una scorciatoia molto comoda.

Il veto è facile da criticare quando viene utilizzato da un altro governo contro una decisione che desideriamo.

Diventa immediatamente più comprensibile quando è il nostro governo a considerarlo l’unico modo per costringere gli altri ad ascoltare un problema che ritiene vitale.

Ed è proprio per questo che il tema non si risolve dividendo i governi tra quelli che “usano bene” e quelli che “usano male” il veto.

Il problema è la regola.

C’è un costo anche quando nessuno dice no

Il costo dell’unanimità non compare soltanto quando una decisione viene formalmente bloccata. Può influenzare anche il modo in cui una decisione viene progettata.

Nel giugno 2026 l’UE ha prorogato per dodici mesi, fino al 31 luglio 2027, le sanzioni economiche settoriali contro la Russia. In precedenza questi rinnovi avvenivano normalmente ogni sei mesi. (Consiglio dell’UE, proroga annuale delle sanzioni economiche alla Russia)

Rinnovare le misure ogni dodici mesi anziché ogni sei riduce la frequenza con cui occorre raggiungere un nuovo accordo. È una lettura del meccanismo istituzionale, non una motivazione dichiarata della decisione.

È una conseguenza meno visibile, ma istituzionalmente interessante. Se una regola rende ogni rinnovo un possibile punto di crisi, una delle risposte possibili è semplicemente rinnovare meno spesso.

Il sistema può quindi adattarsi al rischio del veto anche quando il veto non viene materialmente pronunciato.

Se il veto costa così tanto, perché esiste?

L’Irlanda difende apertamente l’unanimità in materia fiscale proprio con questo argomento.

Nel 2024 il ministro delle Finanze irlandese ribadiva che la fiscalità rimane uno degli strumenti politici più importanti a disposizione di un governo e che, soprattutto per gli Stati più piccoli, la concorrenza fiscale può essere una leva economica rilevante. Per questo Dublino continua a sostenere sia la sovranità fiscale nazionale sia l’unanimità nelle decisioni fiscali europee.

Nella stessa risposta il ministro ricordava anche che l’unanimità non aveva impedito l’accordo su oltre venti proposte fiscali durante il mandato della Commissione precedente. (Oireachtas, risposta del ministro delle Finanze del 7 novembre 2024)

È un’obiezione difficile da liquidare. Se togliamo il veto, cosa protegge uno Stato quando ritiene che una maggioranza stia mettendo in discussione un interesse essenziale?

Dire semplicemente “la maggioranza decide” non basta. Una maggioranza può essere legittima e una minoranza può avere comunque bisogno di protezioni.

Il problema quindi non è soltanto come rendere l’Europa capace di decidere. È anche come evitare che la capacità di decidere diventi capacità dei più grandi di imporre sistematicamente le proprie preferenze ai più piccoli.

Le scorciatoie esistono già

I trattati europei contengono strumenti per evitare che ogni dissenso diventi necessariamente un blocco totale.

Nella politica estera esiste, per esempio, l’astensione costruttiva. Uno Stato può astenersi formalmente, non essere obbligato ad applicare direttamente quella decisione e contemporaneamente accettare che essa impegni l’Unione. (EUR-Lex, articolo 31 del Trattato sull’Unione europea)

Esiste poi la cooperazione rafforzata, che consente a un gruppo di Stati di procedere insieme senza coinvolgere necessariamente tutti gli altri.

Il prestito da 90 miliardi all’Ucraina del 2026 è un esempio concreto. È stato costruito attraverso una cooperazione rafforzata alla quale partecipano 24 Stati. Repubblica Ceca, Ungheria e Slovacchia sono rimaste fuori dagli oneri finanziari derivanti dalla garanzia del prestito. (EUR-Lex, decisione di esecuzione 2026/919 sul prestito all’Ucraina; Consiglio dell’UE, i 24 Stati partecipanti al prestito)

Ma proprio quel caso mostra anche il limite.

La decisione europea che autorizzava la cooperazione spiegava che l’architettura del prestito richiedeva comunque una combinazione tra cooperazione rafforzata e accordi unanimi su alcune modifiche al quadro finanziario pluriennale. (EUR-Lex, decisione 2026/258 sulla cooperazione rafforzata)

In altre parole: puoi evitare l’unanimità in un punto e ritrovartela nel punto successivo.

Anche le cosiddette clausole passerella, che possono consentire il passaggio alla maggioranza qualificata in alcuni ambiti, incontrano un paradosso simile: la decisione di utilizzarle richiede essa stessa l’accordo degli Stati secondo le condizioni previste dai trattati. (EUR-Lex, articolo 31 del Trattato sull’Unione europea)

Gli strumenti intermedi esistono. Non sono inutili. Ma non trasformano automaticamente un sistema basato sul consenso degli Stati in un sistema nel quale esiste una maggioranza politica europea capace di decidere.

Settembre 2026: il dibattito è ancora aperto

Il 1° settembre undici Stati membri hanno chiesto di ridurre il ricorso ai veti “ostruzionistici” nella politica estera europea. Austria, Belgio, Danimarca, Finlandia, Francia, Germania, Lussemburgo, Paesi Bassi, Romania, Spagna e Svezia hanno proposto un maggiore utilizzo dell’astensione costruttiva, l’impegno a non collegare decisioni di politica estera a questioni sostanzialmente non correlate e l’esplorazione delle possibilità previste dai trattati per utilizzare maggiormente la maggioranza qualificata. (Euronews, la lettera degli undici Stati del 1° settembre 2026)

Due settimane dopo, il funzionamento concreto dell’unanimità è tornato a mostrarsi.

Il 14 settembre gli ambasciatori dei Paesi UE non sono riusciti a trovare l’accordo sul rinnovo delle sanzioni individuali contro la Russia. Il regime riguarda quasi 3.000 persone ed entità. Francia e Slovacchia hanno chiesto la rimozione dalla lista di Alisher Usmanov; le misure sono state prorogate di sette giorni, fino al 22 settembre, mentre continuano i negoziati. (Reuters, rinvio del rinnovo delle sanzioni del settembre 2026)

Secondo Reuters, fonti francesi richiamavano ragioni di sicurezza nazionale; diplomatici europei collegavano la richiesta francese alle pressioni dell’Azerbaigian. (Reuters, le richieste francesi su Usmanov e il ruolo dell’Azerbaigian)

Al 18 settembre 2026 l’esito finale non è ancora noto. Non serve aspettarlo per osservare il meccanismo.

Che Usmanov venga infine rimosso o rimanga nella lista, il mancato accordo ha già prodotto una settimana di rinvio sull’intero pacchetto.

Il veto non appartiene a un particolare governo o a un particolare orientamento politico. È uno strumento istituzionale. Quando esiste, ogni Stato può ritenerlo indispensabile nel momento in cui tocca un proprio interesse.

E l’Italia?

L’Italia non ha firmato la lettera degli undici Stati del 1° settembre. Il ministro degli Esteri Antonio Tajani ha spiegato pubblicamente che personalmente sarebbe favorevole al superamento del veto in politica estera, ma che nel governo italiano non esiste oggi una maggioranza favorevole a questa modifica e che, rappresentando il governo, non ha quindi aderito all’iniziativa. (ANSA, la posizione di Tajani sul veto in politica estera)

Non è una posizione priva di logica. L’Italia ha già sperimentato il valore negoziale di una minaccia di veto quando riteneva che gli altri Stati non stessero assumendo una parte sufficiente del costo della migrazione.

La domanda interessante non è quindi se l’Italia sia “a favore” o “contro” l’Europa. È molto più concreta.

Quali interessi considera abbastanza importanti da voler conservare il diritto di fermare una decisione comune?

E, soprattutto:

quale prezzo europeo siamo disposti ad accettare affinché l’Italia continui ad avere quel diritto quando serve a noi?

Perché la stessa regola che protegge Roma protegge anche Parigi, Budapest, Nicosia, Sofia e Dublino. Non possiamo scegliere di apprezzarla soltanto quando il veto è il nostro.

Che tipo di politica comune vogliamo?

Il veto è perfettamente coerente con un’unione di Stati sovrani che collaborano. Se la politica estera rimane, in ultima analisi, responsabilità dei governi nazionali, è logico che ciascun governo conservi il potere di rifiutare una decisione che considera inaccettabile.

La tensione nasce quando chiediamo qualcosa di più.

Una politica estera europea. Una strategia di sicurezza europea. Una capacità di reagire rapidamente quando cambiano gli equilibri internazionali.

A quel punto emerge una contraddizione difficile da evitare:

possiamo avere una decisione davvero europea se ventisette governi nazionali conservano tutti l’ultima parola?

Per questo togliere il veto richiederebbe anche di discutere seriamente di competenze, rappresentanza degli Stati, maggioranze qualificate e garanzie giuridiche.

Il controllo giudiziario attuale, soprattutto nella politica estera e di sicurezza comune, presenta inoltre limiti significativi. Il 9 settembre 2026 il Tribunale dell’UE ha dichiarato di non avere giurisdizione per esaminare la legittimità di una specifica decisione dell’European Peace Facility perché direttamente collegata alle scelte politiche o strategiche della PESC. Questo non significa che la politica estera europea sia sottratta completamente al controllo dei giudici, ma mostra che quel controllo è più ristretto rispetto ad altri ambiti del diritto UE. (CURIA, causa T-457/24 e limiti della giurisdizione nella PESC)

Quindi la domanda non è semplicemente:

veto sì o veto no?

È questa:

Quanto potere di blocco siamo disposti a lasciare a ogni governo nazionale per proteggere i suoi interessi vitali, e quanto siamo disposti a ridurlo per permettere all’Europa di prendere decisioni realmente comuni?

Per un lettore italiano c’è anche una versione più scomoda.

Se domani l’Italia venisse messa in minoranza su una decisione europea di politica estera che considera fondamentale, saremmo davvero disposti ad accettarlo?

Se la risposta è no, l’unanimità non è necessariamente un difetto. È una conseguenza coerente dell’Europa che abbiamo.

Se la risposta è sì, allora il problema non è soltanto togliere un veto. È costruire istituzioni sufficientemente legittime da poter decidere anche quando non sono tutti d’accordo.